Местната власт в България - I

Икономика

Албена Петкова-КаранедеваПровеждането на административната реформа у нас бе продиктувано от новите социални реалности в нашата страна. С приемането на новата Конституция в държавния механизъм бяха положени съвършено различни принципи в сравнение с тези при действието на конституциите от 1947 и 1971. Основен принцип сред тях е принципът на децентрализация на правомощията на централната държавна власт и въвеждането на местното самоуправление. Местното самоуправление, разглеждано като правен принцип, дава възможност на гражданите и на избраните от тях органи в общините сами да решават местните си дела.

Законодателството определя като орган на местното самоуправлението само общинския съвет. Независимо от това, задължение за връзки със сдруженията на гражданите съществува и в правомощията на кмета. Съгласно чл. 44, ал., т. 10 от ЗМСМА кметът е длъжен да поддържа връзки с политически партии, обществени организации и движения. Така по законов път е установена възможността за съобразяване с позициите на различни сдружения на гражданите по въпроси от местно значение. Изключителен важен фактор е дейността на различните организации са гражданите.

Те могат да осъществяват, както контрол върху отделни действия на местните органи, така и да подпомагат тяхната дейност в усъвършенстване на управлението и за защита на техните интереси. Такава възможност им се дава дори на заседанията на общинските съвети, където граждани и представители на различни сдружения могат да присъстват на тях, ако тези заседания са открити. Държавата “сви”, образно казано своята намеса на ниво общини и запази за себе си само правото за надзор спрямо органите на местното самоуправление.

Ето защо основна задача на административната реформа бе очертаването на всички органи на изпълнителната власт и точното определяне на техните правомощия. Това стана чрез Конституцията на Република България от 1991 год., Законът за администрацията, а чрез Закона за държавния служител се създават ясни правила, принципи при оформяне статута, правата и задълженията на лицата, заети в държавния апарат, като това служи за основа и в борбата срещу корупцията.

Чрез Закона за администрацията се въведоха единни структури и длъжности в различните администрации, като навсякъде се изгражда обща и специализирана администрация, включващи главни дирекции или дирекции, отдели и сектори. Така се създават условия за уеднаквяване на управленските решения и повишаване координацията, ефективността и бързината в дейността на администрацията.

Въвеждането на административната реформа у нас притежава още по-близки и по-далечни задачи: разширяване на местното самоуправление, засилване на гражданския контрол, намаляване до минимум на надзора на държавата, ограничаване на корупцията и т.н.

Местната власт представлява възможност да се налагат определени решения, приети по установен ред от някакъв орган, които имат задължителен характер в рамките на териториалната общност за отделни граждани, за групи от граждани или за цялото население на района, общината, областта и др.

Местната власт разглежда отношенията в териториалните общности, за които законът определя, че са с регионално значение, като обект на нормативно установено властническо въздействие, от което следва подчинение при отношенията между различни субекти. Съществуват и структури на държавната администрация, които осъществяват своята дейност на територията на населените места. Те са в резултат от деконцентрацията на властта. Намират се в почти пълна зависимост от правителството.

Изключително важно значение има въпросът за разделение на властите на местно ниво. Тук нямаме обособяване на триадата изпълнителна - законодателна - съдебна власт, както в централните държавни органи. Тук разпределението на правомощията е съобразно предварително установени функции, като изпълнителната власт е в правомощията на кмета, а законодателната в правомощията на общинския съвет. Съдебна власт на местно ниво няма. Съдебната власт осъществява своята дейност на територията на населеното място, но в резултат на деконцентрацията на централната власт.

Местната власт упражнява правомощията си в общината. Местната компетентност, е съобразена с особеностите на населеното място. Затова и оформянето на тази компетентност, е съобразено с принципа на децентрализацията. Правомощията на децентрализираният орган, са посочени направо в самият закон или друг нормативен акт. Така в Закона за местното самоуправление и местната администрация, са посочени властническите правомощия на кметовете.

Общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Гражданите участват в управлението на общината както чрез избраните от тях органи за местно самоуправление, така и непосредствено чрез референдум и общо събрание на населението (чл. 136, ал.1 от КРБ). Общината е юридическо лице и има право на собственост и самостоятелен общински бюджет.

Конституцията на Република България и други нормативни актове определят структурирането на местните държавни органи на две групи: на местно самоуправление и на местна администрация.

Като законодателна власт държавата се намества в автономията на общината чрез законите, а като държавна администрация - под формата на укази и правни разпоредби. Така наречената компетенция на компетенциите от страна на държавата по отношение на общината не е неограничена. Тя е ограничена от основния ни закон - конституцията. Ако се обобщят задачите на местната власт, може да се каже, че в собствената сфера на действие преобладават задачите от битов характер, а в сферата на пренесеното действие на първо място са задачите, свързани с обществената сигурност и реда.

Общините работят и като местни представители на държавата. Те управляват изпълнението на възложените им от държавата със закон задачи. Местната власт в този случай носи ограничена отговорност, като се изключват правните й възможности. Нормативно установено е, че местното самоуправление се осъществява от общинския съвет, а местната изпълнителна дейност - от кмета и общинската администрация. Така или иначе в своята съвкупност те заедно осъществяват местната власт.

Кмет на община

Кметът на община е орган на изпълнителната власт в общината (чл. 139, ал. 1 от КРБ и чл. 33, ал. 1 от ЗА и чл.38, ал.1 от ЗМСМА). Както при министрите, той е в двойно правно положение. От една страна е орган на изпълнителната власт, а от друга е орган на общината.

Кметът е орган на изпълнителната власт в общината, която е основната административно-териториална единица и в която се осъществява местното самоуправление (чл. 136, ал. 1 и чл. 139 от Конституцията). Като такъв той ръководи цялата дейност на общината по изпълнение решенията на общинския съвет и на населението.

Освен общински, кметът е и административен орган, който в това си качество осъществява държавни функции и подлежи на пряк контрол от органите на държавната администрация. Изводът се потвърждава от чл. 139, ал. 2 и чл. 144 от Конституцията. С разпоредбите на чл. 139, ал. 2, на кмета се възлага изпълнението на всички решения на общинския съвет, без да се изключват такива решения, каквито съветът е взел по делегация от централни държавни органи. Наред с това на него се възлага да организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, без да се изключват такива задачи, каквито могат да му бъдат възложени от централни държавни органи в определени със закон случаи.

С разпоредбата на чл. 144 от КРБ се допуска предвиждането в закон на контрол за законосъобразност от страна на централната администрация върху актовете на кмета на община. Именно конституционно допустимата форма на контрол от административен орган върху актове на кметовете на общини и характерът на посочените техни правомощия са основание да се приеме, че те действат и като административни органи.

Като държавен административен орган, той организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на Републиката и на Министерския съвет.

Фигурата на кмета е по системата на пряката изборност (Чл. 33, ал. 2 от ЗА и чл. 38, ал.2 от ЗМСМА). Той полага клетва пред общинския съвет и подписва клетвен лист. В своята дейност кметът се ръководи от закона, от актовете на общинския съвет и от решенията на населението.

Кметовете на общини, райони и кметства, кметските наместници и заместник-кметовете на общини не могат да участват в ръководни органи на политически партии, да извършват търговска дейност по смисъла на Търговския закон, да бъдат управители или да участват в надзорни, управителни и контролни органи на търговски дружества и кооперации за времето на мандата им (Чл. 41, ал.1 от ЗМСМА).

Кметът на общината участва в заседанията на общинския съвет с право на съвещателен глас.Той се изслушва задължително при обсъждане на въпроси, отнасящи се до съответното кметство или район.

Съгласно чл. 44 от Закона за местното самоуправление и местната администрация кметът:

1. Ръководи цялата изпълнителна дейност на общината.
2. Насочва и координира дейността на специализираните изпълнителни органи.
3. Назначава и освобождава от длъжност началниците и служителите в общинската администрация.
4. Отговаря за опазването на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служби.
5. Организира изпълнението на общинския бюджет.
6. Организира изпълнението на дългосрочните програми.
7. Организира изпълнението на решенията на общинския съвет и се отчита пред него за това.
8. Организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на републиката и на Министерския съвет.
9. Възлага изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и районите, координира и осъществява контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение. Осъществява контрол по законосъобразността на актовете и действията на кметовете на населени места при изпълнение на техните правомощия.
10. Поддържа връзки с политическите партии, обществените организации и движения, както и с други органи на местното самоуправление в страната и в чужбина.
11. Организира и провежда дейността по защитата на населението при бедствия и аварии.
12. Подписва одобрените от общинския съвет общи и подробни градоустройствени планове, организира тяхното изпълнение и прилагане, одобрява техни изменения и допълнения.
13. Изпълнява функциите на длъжностно лице по гражданско състояние. Той може да възлага тази функция с писмена заповед на кметовете на кметствата, в които се поддържат регистри за гражданското състояние, и на други длъжностни лица от общинската администрация.
14. Представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда.
15. Осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет.
Кмета на общината пряко ръководи, организира и контролира административното обслужване в общината. Той подлага на обсъждане състоянието му и приема мерки за неговото подобряване.

При изпълнение на своите задължения като държавен орган, кметът на община издава заповеди. Тези заповеди могат да бъдат отменяни от общинския съвет, ако противоречат на негови решения. Те могат и да се обжалват пред областния управител в тридневен срок, като обжалването не спира изпълнението. Заповедите на областния управител се съгласуват с министъра на вътрешните работи и не подлежат на обжалване.

Кметът също може да оспори решение на съвета, ако счита, че то противоречи на законите или на интересите на общината. Ако органът на местното самоуправление потвърди решението си, кметът е длъжен да го изпълни или, при наличие на противоречие със закона, да отнесе спора пред съда.

Актовете на кмета могат да бъдат удостоверителни административни актове като: актове за раждане, брак, смърт; вътрешно-служебни административни актове - за отписване от актовите книги на недвижими имоти, чиято собственост е възстановена и др. Кметът издава и редица общи ненормативни актове.

В административноправната теория е спорен въпросът за съществуването на общите ненормативни актове. Поддържа се, че те са вид административни актове, които за разлика от индивидуалните са конкретни правила за поведение, адресирани до неопределен кръг правни субекти (или субекти, които са определени по някакъв общ признак). Ако подкрепим становището, че общият ненормативен акт е вид административен акт, то по действуващото ни законодателство, кметът издава и такива правни актове.

По смисъла на Закона за събранията, митингите и манифестациите (ДВ, бр. 10 от 2 март 1990 г.), кметът е оторизиран с различни държавно-властнически правомощия във връзка с организирането и провеждането на посочените мероприятия. Той е длъжен и има право да забранява тяхното провеждане (чл. 12, ал. 1 от закона); да ги прекратява (чл. 13, ал. 1 от същия закон) и др.

Издаваните в тези случаи актове са от порядъка на общите ненормативни актове.

Такива са и: заповед на кмета за почистване на населеното място след провеждане на избори; заповед на кмета, с която се разрешава изнасяне на сергии и маси на тротоарите пред магазините за хранителни стоки; заповед на кмета, с която се забранява да се лови риба в забранен водоем и др.

Втора основна група юридически актове, издавани от кмета, са наказателните постановления. Те са израз на развиваната от него административно-наказателна дейност. Наказателното постановление представлява правораздавателен акт, тъй като в производството по неговото издаване се очертават всички елементи на юрисдикционна дейност.

В качеството си на правораздавателен акт, наказателното постановление се обжалва пред съответния съд. Със Закона за изменение на Закона за административните нарушения и наказания (ДВ, бр. 59 от 21 юли 1992 г.) генерално се реши въпросът, че наказателните постановления се издават и от кметове на общини (чл. 47, ал. 1 от закона).

Към категорията юридически актове спадат и актовете на кмета, които той издава в своето второ качество - изпълнителен орган на общината. Изпълнителната власт на кмета при функциониране на принципа за разделение на властите е налице при всяко негово волеизявление, почиващо на териториалната власт на общината. Това волеизявление може да приеме формите на индивидуални, общи ненормативни разпореждания на основата на “решаващата власт” на общината или да се представи като административно-наказателна дейност.

Така схващана изпълнителната власт на кмета не загубва своя административен характер (във функционален смисъл на понятието администрация), но престава да бъде и държавна, защото общината съгласно чл. 136, ал. 3 от конституцията и чл. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация е самостоятелен, отделен от държавата и различен от нея правен субект, юридическо лице.

Актовете на кмета се издават поначало в писмена форма. Формата е едно външно изискване спрямо административните актове. Тя е външен израз на волеизявлението, което съставлява съдържание на един административен акт. С признаването на актовете на кмета за административни актове (§ 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за административното производство) всъщност се въведе за тях и изискването за писмена форма (чл. 15, ал. 2 от ЗАП). По аналогия с чл. 15, ал. 2 от Закона за административното производство се счита, че заповедите на кмета по изпълнение решенията на общинския съвет трябва също да се издават в писмена форма. Останалите административни актове, извън приложното поле на Закона за административното производство могат да се издават в устна форма или конклудентни действия, в случаите когато специалните закони не предвиждат изрично други.

Ако под формата на заповед кметът е издал властническо разпореждане в изпълнение на “решаващата власт” на общината, правните възможности за оспорване на тези актове - са две:

* актът може да се оспори пред самия общински съвет, тъй като последният има правото да отменя на основание чл. 45, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, актове на кмета, извършени в нарушение на неговите решения по чл. 21 от същия закон;
* друга правна възможност разкрива нормата на чл. 44, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. По силата на тази норма, областният управител спира изпълнението на незаконосъобразен акт на кмета и го отнася до съответния съд. Окончателното решение в тази хипотеза принадлежи на съда, а не на областния управител, защото кметът е действувал като изпълнителен общински орган, а не като държавен административен орган. Защита спрямо нормативни и общи ненормативни актове по сега действуващото ни законодателство не съществува.

Кметът на общината в случаите, определени от закона, изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи.

Правомощията на кмета се прекратяват с изтичане на четиригодишния мандат или предсрочно при смърт, при трайна невъзможност да изпълнява възложените му задачи, при подаване на оставка пред общинския съвет, при решение на общинския съвет с мнозинство повече от две трети от общия брой на съветниците (Чл. 42 от ЗМСМА).

При предсрочно прекратяване на правомощията на кмета на общината или на кметството се произвеждат частични избори. До тяхното провеждане общинският съвет избира един от заместник-кметовете да изпълнява тези функции (съответно временно изпълняващ длъжността кмет на кметство).

На основание чл. 42., ал.2 от ЗМСМА, при предсрочно прекратяване на пълномощията на кмета на общината или на кметството функциите му до произвеждането на избори се поемат по решение на общинския съвет от заместник-кмет на общината, съответно временно изпълняващ длъжността кмет на кметство.

Но съгласно чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА, Кметът на общината може да оспори решение на общинския съвет, когато смята, че то противоречи на интересите на общината или нарушава законите. Оспорването трябва да се представи писмено в срок от 7 дни и има отсрочващо действие. Ако общинският съвет при повторното разглеждане потвърди решението си, кметът е длъжен да го изпълни или при противоречие със закона да сезира съда. При повторното разглеждане решението се приема с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците.

Въпросът е: изпълняващ длъжността - кмет има ли всички правомощия, както кмета? В ЗМСМА те не са посочени и това е пропуск на законодателният орган.

Ако се потърси аналогия с правителството и служебния кабинет, то би трябвало да следва, че при прекратяване на пълномощията на кмет, се избира “служебен кмет”, който има ограничени правомощия. Неговата основна задача е подготовката за провеждането на частични избори.

Така би се спазил основния принцип в правото: “Това, което важи за общото, важи и за частното”.

Би било добре законодателят да се погрижи да няма двувластие в местната власт, както е конституирал това да не се случва с правителството. Понякога недоглеждането и бързането при създаването и изменението на законите води до абсурдни ситуации, от които никой няма полза.

Радикалдемократичен форум 2006

May 5, 2006